摘要：美國、墨西哥森林資源豐富，林業(yè)管理先進(jìn)。介紹了兩國森林資源及管理、林業(yè)政策、項(xiàng)目資金及財(cái)務(wù)管理、人員機(jī)構(gòu)及執(zhí)法等方面的經(jīng)驗(yàn)，尤其是其重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)、林業(yè)計(jì)劃和規(guī)劃執(zhí)行較好、林業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)范有效、公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制健全和嚴(yán)格的績效考核制度。兩國的管理制度值得我們借鑒。提出了我國林業(yè)改革與發(fā)展相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：美國；墨西哥；林業(yè)管理；林業(yè)政策；雙邊合作

為學(xué)習(xí)和借鑒美國、墨西哥在森林資源、公務(wù)員管理及林業(yè)機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督管理等方面的做法與經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)美國林務(wù)局、墨西哥國家林業(yè)委員會(huì)的邀請(qǐng)，經(jīng)國家林業(yè)局批準(zhǔn)，10 月19~28 日，國家林業(yè)局考察團(tuán)一行6 人赴美國、墨西哥進(jìn)行了考察。在美國林務(wù)局、墨西哥國家林業(yè)委員會(huì)的協(xié)調(diào)安排下，考察團(tuán)先后考察了美國的紐約、華盛頓、加州和墨西哥，與美國林務(wù)局、墨西哥國家林業(yè)委員會(huì)有關(guān)機(jī)構(gòu)的官員、專家進(jìn)行了座談和交流?？疾爝^程中聽取了美國林業(yè)及林務(wù)執(zhí)法和調(diào)查情況介紹，了解了人力資源管理、項(xiàng)目資金管理等方面情況。聽取了墨西哥林業(yè)政策、資源、項(xiàng)目、資金管理等情況介紹，并與墨西哥國家林業(yè)委員會(huì)有關(guān)官員就雙邊合作的有關(guān)問題交換了意見，形成了合作備忘錄基本框架?？疾炱陂g，考察團(tuán)還實(shí)地參觀了美國、墨西哥生態(tài)建設(shè)、森林資源管理等方面的成效。

1考察概況

1.1林業(yè)資源及管理

美國森林面積2.98 億hm2，占土地總面積的33%，人均擁有森林面積1.12 hm2。其中，用材林地(年產(chǎn)材能力在1.4 m3以上的林地)1.98 億hm2，占森林總面積的66.4%；保留林地(根據(jù)法規(guī)禁止采伐的林地，如自然保護(hù)區(qū)等)1 400 萬hm2，占4.7%；其他林地(年產(chǎn)材能力在1.4m3/hm2 以下的林地)8 600 萬hm2，占28.9%。是世界最大的木材出口國和最主要的紙漿和紙產(chǎn)品輸出國之一，森林旅游業(yè)發(fā)達(dá)，每年吸引游客達(dá)15 億人次。全國國有林主要由林務(wù)局管理，州有林和私有林由州林業(yè)機(jī)構(gòu)管理，用材林中的73%由個(gè)人或私營企業(yè)經(jīng)營，27%由聯(lián)邦政府、州政府或其他公共單位管轄。

墨西哥林業(yè)發(fā)達(dá)，天然植被面積13800 萬hm2 ，占國土面積的71%，森林面積6480萬hm2（ 世界排名第十二），占國土面積的33%。國有林占5％，私有林占15％，公有林占80％，其中包括由土著居民團(tuán)體管理的公有林地和社區(qū)林地。全國大約60%的森林面積為社會(huì)(合作農(nóng)場(chǎng)和社區(qū))所有，大約9000 合作農(nóng)場(chǎng)和社區(qū)擁有森林，其中3014 個(gè)合作農(nóng)場(chǎng)依靠林業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)作為其主要收入來源。社區(qū)林業(yè)開展得比較好，大約有1200 萬人的生計(jì)依賴森林，土著居民的主要生活來源于森林。為發(fā)展森林，規(guī)定私人經(jīng)許可采伐一棵樹必須種十棵樹，利用林地進(jìn)行建設(shè)學(xué)校等公共建設(shè)的單位必須種3 倍林木的財(cái)政機(jī)制。由于墨西哥在防止毀林方面加大了工作力度，在過去10年中，凈毀林的速度降低了50%以上。

1.2林業(yè)政策

美國是分權(quán)制國家，沒有頒布《森林法》，針對(duì)不同時(shí)期的問題和特點(diǎn)，由國會(huì)通過、總統(tǒng)頒布的各種法規(guī)對(duì)指導(dǎo)森林經(jīng)營活動(dòng)起著重要作用。為了保證這些法規(guī)的實(shí)施，林務(wù)局官員在廣泛聽取各方面的意見后，編制10 年規(guī)劃，每隔5 年修訂一次。這些規(guī)劃一經(jīng)確定就不得任意變更，以維護(hù)法規(guī)的尊嚴(yán)。各州也根據(jù)本州的情況編制自己的法案，以指導(dǎo)地方的林業(yè)事務(wù)。通過法律手段支持林業(yè)活動(dòng)，保護(hù)森林，發(fā)展林業(yè)，這是美國森林經(jīng)營管理中的顯著特點(diǎn)。

墨西哥規(guī)劃到2020 年，森林減少量為零。為了達(dá)到這一目標(biāo)，2010 年成立了全國林業(yè)委員會(huì)，制定和實(shí)施林業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃（2000~2025），支持可持續(xù)生產(chǎn)和保護(hù)森林資源，是國家發(fā)展的組成部分。為支持戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)施，政府通過了一系列修正法，如水資源法、森林法，農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展法等，還成立墨西哥森林基金會(huì)，實(shí)施創(chuàng)新計(jì)劃，例如建立以市場(chǎng)為基礎(chǔ)的機(jī)制（有償環(huán)境服務(wù)），建立新的保護(hù)和恢復(fù)森林的財(cái)政機(jī)制。

1.3項(xiàng)目資金及財(cái)務(wù)管理

美國在項(xiàng)目資金管理中，希望更多人參與到項(xiàng)目中，追求利益最大化，充分發(fā)揮項(xiàng)目效益，建立了項(xiàng)目內(nèi)部和外部合作機(jī)制，項(xiàng)目既要實(shí)現(xiàn)管理部門的目標(biāo)，又要考慮參與者的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)各種利益的兼顧和統(tǒng)一，并且加強(qiáng)項(xiàng)目的監(jiān)督和跟蹤檢查。

墨西哥國家林業(yè)委員會(huì)，通過項(xiàng)目對(duì)林地所有者提供技術(shù)和財(cái)政援助，支持各種活動(dòng)，提高林地生產(chǎn)力和生產(chǎn)多樣化，實(shí)施保護(hù)和恢復(fù)活動(dòng)，提高發(fā)展和管理森工企業(yè)的能力建設(shè)，對(duì)林地所有者提供的環(huán)境服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償。政府安排資金實(shí)施項(xiàng)目，管理部門與實(shí)施者簽訂詳細(xì)的協(xié)議和合同，同時(shí)，鼓勵(lì)他們管好森林，在經(jīng)濟(jì)上給予一定補(bǔ)償。新的補(bǔ)助，只先補(bǔ)助一部分，另一部分要跟蹤檢查項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期目標(biāo)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)后才兌現(xiàn)。政府還支持他們開展其他的活動(dòng)，如灶改造、節(jié)柴灶等項(xiàng)目。如開展可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)生態(tài)方面的活動(dòng)，也有項(xiàng)目支持。在項(xiàng)目資金管理方面，一是有資金管理規(guī)章制度，把資金給社區(qū)或個(gè)人，要簽訂項(xiàng)目資金協(xié)議；二是派技術(shù)人員幫助完成項(xiàng)目；三是派人檢查項(xiàng)目是否按協(xié)議規(guī)定的要求完成。

1.4人員機(jī)構(gòu)及執(zhí)法

美國從中央到地方有一套完整的林業(yè)管理體系，組織健全，體制穩(wěn)定，分聯(lián)邦林務(wù)局、大區(qū)、林管區(qū)和營林區(qū)四級(jí)管理，聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)部林務(wù)局是統(tǒng)管全國林業(yè)事務(wù)的行政單位。全國林業(yè)系統(tǒng)有職員3 萬多人，其中專家、技術(shù)人員分別占30%，行政管理人員占40%；有林業(yè)志愿者30 多萬人。林業(yè)職員錄用嚴(yán)格實(shí)行招聘原則、系統(tǒng)原則和不允許原則，而且必須張貼招聘廣告、網(wǎng)上公布，每個(gè)崗位要在美國公眾網(wǎng)上公告30 天，包括工作崗位，工資待遇等。每年要對(duì)職員進(jìn)行一次業(yè)績?cè)u(píng)估，分5 個(gè)等次，業(yè)績?cè)u(píng)估結(jié)果作為漲工資、晉升等方面的重要依據(jù)。1994年以后，美國采取林業(yè)綜合執(zhí)法，執(zhí)法人員、專家及其他非執(zhí)法人員聯(lián)合調(diào)查。執(zhí)法人員上崗前要經(jīng)過6 個(gè)月的培訓(xùn)，持證上崗，而且每年要參加一次為期一周的系統(tǒng)培訓(xùn)。各大區(qū)的林業(yè)執(zhí)法人員不僅承擔(dān)保護(hù)森林的職責(zé)，而且還要負(fù)責(zé)林區(qū)各類案件的調(diào)查和處理，包括販毒等各類刑事案件。監(jiān)察長辦公室主要職責(zé)是防止公眾將項(xiàng)目資金用錯(cuò)、相關(guān)官員違法違紀(jì)、公職人員濫用職權(quán)，還防止圍農(nóng)莊侵犯利益的事發(fā)生。同時(shí)，還負(fù)有審計(jì)和調(diào)查的職權(quán)。

墨西哥國家林業(yè)委員會(huì)負(fù)責(zé)計(jì)劃和實(shí)施林業(yè)政策，其目的是促進(jìn)森林資源的可持續(xù)利用，保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)，以便為林地所有者提供收入，改善其生計(jì)，減少貧困，維護(hù)森林提供環(huán)境服務(wù)（水、生物多樣性、氣候變化減緩與適應(yīng)）的功能，提高林業(yè)部門參與國民經(jīng)濟(jì)的能力。

1.5雙邊合作

2011 年10 月27 日，考察團(tuán)與墨西哥自然環(huán)境保護(hù)部進(jìn)行了會(huì)談，雙方就合作形式、合作領(lǐng)域等有關(guān)問題進(jìn)行了深入交談，確定了聯(lián)絡(luò)機(jī)制，認(rèn)為雙方的合作應(yīng)更廣泛、更長久。雙方還一致認(rèn)為應(yīng)加強(qiáng)溝通聯(lián)系，進(jìn)一步細(xì)化和完善合作備忘錄，盡快提交雙方有關(guān)負(fù)責(zé)人簽署。

2體會(huì)和收獲

2.1重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)

美國、墨西哥兩國非常重視林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性的保護(hù)，對(duì)林業(yè)的資金投入較大，而且重視各方利益，林業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，生態(tài)保護(hù)得較好?？疾爝^程中，無論是在飛機(jī)上，還是在大巴車上，考察團(tuán)看到的幾乎是綠色，很少看到荒山荒地；看不到水土流失，看不到生態(tài)災(zāi)害，河流清澈，森林保護(hù)得很好。城市綠化很好，綠化率和人均占有綠地面積都很高。墨西哥還在社區(qū)林業(yè)方面取得較大的進(jìn)步，社區(qū)和合作農(nóng)場(chǎng)直接從事森林管理和其他生產(chǎn)活動(dòng)，開展保護(hù)和恢復(fù)森林行動(dòng)，保護(hù)了森林和相關(guān)的生物多樣性，同時(shí)，為減少貧困做出了貢獻(xiàn)。

2.2林業(yè)計(jì)劃和規(guī)劃執(zhí)行較好

美國每隔10 年編制一次林業(yè)規(guī)劃，每隔5 年修訂一次。林業(yè)計(jì)劃分國家級(jí)計(jì)劃和地方級(jí)計(jì)劃，聯(lián)邦林務(wù)局在國有林系統(tǒng)內(nèi)建立三級(jí)計(jì)劃，以實(shí)施國家級(jí)林業(yè)計(jì)劃對(duì)國有林系統(tǒng)提出的任務(wù)與要求，即針對(duì)大林區(qū)的區(qū)域指南，針對(duì)林管區(qū)的林管區(qū)計(jì)劃和針對(duì)營林區(qū)的營林區(qū)計(jì)劃。他們的所有林業(yè)活動(dòng)都是按規(guī)劃和計(jì)劃進(jìn)行，任何一屆政府都不得隨意改變。雖然在我們看來有點(diǎn)古板，但他們不重復(fù)建設(shè)和多頭投資，既節(jié)約資源，又節(jié)約成本，并保護(hù)計(jì)劃執(zhí)行的連續(xù)性。值得我們學(xué)習(xí)、借鑒和反思。

2.3林業(yè)項(xiàng)目運(yùn)行規(guī)范有效

美國、墨西哥在林業(yè)項(xiàng)目及資金管理方面，制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，管理形式靈活、規(guī)范，充分考慮了各方利益。如美國林業(yè)部門要做一個(gè)項(xiàng)目，必須看項(xiàng)目是否符合標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)保等方面的要求，要通過簽訂合同或投標(biāo)，才能取得項(xiàng)目實(shí)施權(quán)，而且管理部門、監(jiān)察長辦公室還要對(duì)實(shí)施進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督檢查。墨西哥在項(xiàng)目管理方面，一是良好的機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章制度；二是有類似于森林基金會(huì)管理資金；三是根據(jù)業(yè)績情況支付資金；四是嚴(yán)格選擇項(xiàng)目實(shí)施地點(diǎn)；五是跟蹤項(xiàng)目進(jìn)度，檢查資金使用效益。如在有償環(huán)境服務(wù)項(xiàng)目機(jī)制創(chuàng)新方面，根據(jù)聯(lián)邦權(quán)利法，將征收的部分水費(fèi)作為項(xiàng)目基金來源，基金由墨西哥森林基金會(huì)管理，根據(jù)與林地所有者簽訂的合同條款，在5 年期間，允許每年向林地所有者撥款，并實(shí)行以業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)的支付方式。

2.4公務(wù)員監(jiān)督機(jī)制健全

美國對(duì)公務(wù)員的監(jiān)督力度大，而且規(guī)范，機(jī)制健全，既有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，又有外部監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制方面，行政、立法、司法機(jī)關(guān)之間獨(dú)立行使職權(quán)，又相互制約，還有監(jiān)察部門監(jiān)督。在外部監(jiān)督機(jī)制方面，一是政務(wù)公開。美國各級(jí)議會(huì)允許公民旁聽會(huì)議，聽取民眾的意見，接受民眾的監(jiān)督。二是信譽(yù)監(jiān)督。美國政府不僅重視企業(yè)的信譽(yù)，也非常重視個(gè)人的信譽(yù)。建立個(gè)人信譽(yù)檔案是目前美國社會(huì)最為流行的監(jiān)督工具，其方法是將個(gè)人不誠實(shí)的行為材料存入個(gè)人信譽(yù)檔案庫里，檔案資料庫通過計(jì)算機(jī)在全國聯(lián)網(wǎng)，法律允許每個(gè)公民在經(jīng)過本人同意的前提下查閱他人的信譽(yù)資料。信譽(yù)監(jiān)督是一種比較有效的監(jiān)督，對(duì)規(guī)范公民的道德行為起到積極作用。三是輿論監(jiān)督，通過媒體等手段實(shí)施監(jiān)督。

2.5“能下”的配套環(huán)境

一是高工資。美國政府高層公務(wù)員的年薪在10萬~20 萬美元，扣除的個(gè)人收入稅、社會(huì)安全和醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)合計(jì)約為年薪的30％。二是就業(yè)門路廣。由于美國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較好，就業(yè)機(jī)會(huì)多，加上公務(wù)員的學(xué)歷大都在大學(xué)以上，有豐富的工作和管理經(jīng)驗(yàn)、良好的口頭表達(dá)能力、廣泛的人際關(guān)系等，如果他們辭職或提前退休，往往能重新找到自己滿意的工作。三是良好的社會(huì)保障體系。美國政府非常重視社會(huì)保障體系的建立和有效運(yùn)作，并通過立法確立其管理辦法。健全的社會(huì)保障體系，為政府管理人員“能下”創(chuàng)造了良好的經(jīng)濟(jì)條件。

2.6嚴(yán)格的績效考核制度

美國公務(wù)員的績效管理制度從1883 年的公務(wù)法到現(xiàn)在，不斷發(fā)展和完善。公務(wù)員績效管理制度從制定考評(píng)計(jì)劃開始，確定考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施考評(píng)管理，進(jìn)行信息反饋、總結(jié)和改進(jìn)工作，乃至運(yùn)用獎(jiǎng)懲制度鞏固考評(píng)結(jié)果，管理過程十分完善。既注重了考評(píng)工作的核心即考評(píng)計(jì)劃的制定，又體現(xiàn)出考評(píng)是手段而非目的的績效管理原則。突出表現(xiàn)在，績效考評(píng)計(jì)劃的制定十分具體嚴(yán)謹(jǐn)，注重運(yùn)用培訓(xùn)手段促進(jìn)考評(píng)工作的順利進(jìn)行；考評(píng)內(nèi)容側(cè)重工作的主要職責(zé)，從而引導(dǎo)公務(wù)員鍛煉自我，以便更加勝任崗位；績效管理制度有完善的法律法規(guī)支持，考評(píng)方案均援引或?qū)φ辗l進(jìn)行解釋；注重對(duì)公務(wù)員績效的指導(dǎo)，即體現(xiàn)以評(píng)促改的原則；績效考評(píng)后的處罰程序嚴(yán)格。

3啟示與建議

3.1進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)力度

“十五”以來，我國通過實(shí)施退耕還林、天保工程、三北防護(hù)林建設(shè)等重點(diǎn)生態(tài)工程，生態(tài)環(huán)境惡化趨勢(shì)得到有效遏制，生態(tài)環(huán)境明顯改善，但生態(tài)功能還不穩(wěn)定，有的地方仍比較脆弱，生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)工作有待加強(qiáng)。建議：一是強(qiáng)化林業(yè)規(guī)劃的法定性和實(shí)施的連續(xù)性；二是加大防沙治沙工作力度，防止沙漠化；三是強(qiáng)化森林撫育工作，將森林撫育作為提高森林質(zhì)量和效益的重要手段，進(jìn)一步加大資金投入；四是大力推進(jìn)中低產(chǎn)林改造工作，充分發(fā)揮我國林地生產(chǎn)力和效益；五是加強(qiáng)生物多樣性保護(hù)，尤其是野生動(dòng)植物極小種群的保護(hù)，強(qiáng)化種質(zhì)遺傳基因工作，增強(qiáng)我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.2完善林業(yè)項(xiàng)目投資結(jié)構(gòu)

美國、墨西哥在林業(yè)項(xiàng)目投資方面，管理部門主要是制定項(xiàng)目目標(biāo)和監(jiān)督實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的過程及資金開支渠道較少作出具體規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施單位有較大自由度。目前，我國林業(yè)建設(shè)項(xiàng)目大部分沒有管理費(fèi)用，而基層單位在開展項(xiàng)目作業(yè)設(shè)計(jì)、組織項(xiàng)目實(shí)施、檢查驗(yàn)收等工作任務(wù)較重，費(fèi)用開支較大，加之，地方財(cái)政困難，一定程度上影響了項(xiàng)目的實(shí)施成效。有的單位為了保障項(xiàng)目的實(shí)施和管理工作的正常開展，發(fā)生了挪用、違規(guī)使用其它項(xiàng)目資金行為。建議在項(xiàng)目安排時(shí)，安排一定比例的項(xiàng)目管理費(fèi)用或明確項(xiàng)目管理費(fèi)用開支渠道。

3.3加大林業(yè)公務(wù)人員的交流和選拔

美國各級(jí)業(yè)務(wù)類公務(wù)員的任用實(shí)行公開考試和晉升必考。當(dāng)出現(xiàn)職位空缺時(shí)，政府通過各種媒體發(fā)布招考公告，機(jī)關(guān)內(nèi)部人員和社會(huì)符合資格條件的人員都可報(bào)名應(yīng)考，并依據(jù)考試成績?nèi)〉闷降鹊娜斡脵C(jī)會(huì)。晉升考試為優(yōu)秀人才的脫穎而出提供了渠道，也擴(kuò)展了政府選擇優(yōu)秀人才的視野。因此，美國各級(jí)業(yè)務(wù)類公務(wù)員的公開考試擇優(yōu)任用的做法值得借鑒。建議：一是國家林業(yè)局將部分司局級(jí)以下公務(wù)員職位面向社會(huì)和基層公開招考，增加社會(huì)及基層優(yōu)秀公務(wù)員在國家林業(yè)局機(jī)關(guān)的比例；二是選派部分司局級(jí)以下公務(wù)員到地方任職，加大國家林業(yè)局和地方公務(wù)員的交流力度，進(jìn)一步優(yōu)化林業(yè)公務(wù)員的結(jié)構(gòu)。

3.4強(qiáng)化對(duì)林業(yè)干部的監(jiān)督和管理

當(dāng)前，我國林業(yè)項(xiàng)目多，投資巨大，林業(yè)干部職務(wù)犯罪呈上升趨勢(shì)，林業(yè)系統(tǒng)的廉政建設(shè)任務(wù)艱巨、復(fù)雜。為加強(qiáng)對(duì)林業(yè)干部的監(jiān)督和管理，建議：一是進(jìn)一步完善監(jiān)督機(jī)制，加強(qiáng)新聞媒體和群眾的監(jiān)督，擴(kuò)大群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)；二是嚴(yán)格執(zhí)行離任審計(jì)制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間工作業(yè)績、經(jīng)濟(jì)管理狀況以及廉潔自律等多方面情況進(jìn)行全面審計(jì)；三是建立廉潔高效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范林業(yè)重點(diǎn)工程的管理，建立和完善廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，在源頭上預(yù)防腐敗。
（來源：林業(yè)經(jīng)濟(jì)）