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A
cademic research
學(xué)術(shù)研究
三年滾動預(yù)算執(zhí)行的績效管理與評價
童偉
（中央財(cái)經(jīng)大學(xué)）
對于三年滾動預(yù)算執(zhí)行來說，
績效管理與評價極為重要。三年滾
動預(yù)算不僅提出了具有約束力的預(yù)
算總量框架，政府和政府各部門未
來數(shù)年間預(yù)算編制與執(zhí)行必須遵守
的支出限額，還要求各部門必須就
限額內(nèi)預(yù)算的實(shí)施提出全面、詳盡
的產(chǎn)出和結(jié)果目標(biāo)，以及對部門活
動數(shù)量、質(zhì)量及有效性進(jìn)行識別、
度量、監(jiān)督、檢查和評估的關(guān)鍵性
績效指標(biāo)，以便相關(guān)部門和公眾對
其活動進(jìn)行了解與判斷，查看及監(jiān)
督其活動是否達(dá)到了預(yù)期的目標(biāo)。
與此同時，在滾動預(yù)算的執(zhí)行
過程中，對部門預(yù)算的階段性執(zhí)行
結(jié)果進(jìn)行的監(jiān)督與評價，是各管理
部門以及財(cái)政部門判斷項(xiàng)目對否切
實(shí)可行、是否需要調(diào)整、是否可以
延續(xù)、是否應(yīng)該立即中止的重要依
據(jù)，同時也是使?jié)L動項(xiàng)目庫中的項(xiàng)
目能夠真正滾動運(yùn)行起來的極為重
要的基礎(chǔ)。然而，就當(dāng)前我國預(yù)算
績效管理的實(shí)際情況來看，尚存在
多方不足，這些不足之處會對三年
滾動預(yù)算的績效管理帶來一定的不
利影響，由此，有必要進(jìn)行探討。
一、當(dāng)前績效管理和評價存在的
問題及其對滾動預(yù)算的影響
我國的績效預(yù)算雖已經(jīng)開展
多年，但績效預(yù)算理念尚未真正樹
立，至今仍有一些部門把績效預(yù)算
管理當(dāng)作額外工作來應(yīng)付。除此之
外，對于什么是績效管理，績效管
理的核心是什么，大多數(shù)部門至今
依然語焉不詳，導(dǎo)致績效評價核心
概念認(rèn)識不清晰；重評價過程，輕
評價結(jié)果，評價結(jié)論實(shí)際應(yīng)用效力
下降；績效評價的重心發(fā)生偏移，
評價結(jié)果可操作性不強(qiáng)；評價中的
不規(guī)范導(dǎo)致權(quán)力尋租出現(xiàn)，并對評
價結(jié)果的公正產(chǎn)生了一定的負(fù)面影
響，這些問題的存在都在一定程度
上削弱了預(yù)算績效管理的有效性，
也會對滾動預(yù)算執(zhí)行產(chǎn)生一定的不
利影響。
（一）績效評價核心概念普遍
認(rèn)知不清
績效目標(biāo)是建設(shè)項(xiàng)目庫、編
制部門預(yù)算、實(shí)施績效監(jiān)控、開展
績效評價的重要基礎(chǔ)和依據(jù)，也是
績效管理最為核心的指標(biāo)。但對于
績效目標(biāo)的設(shè)定，很多部門的理解
和認(rèn)識并不清晰。在長期的績效考
評實(shí)踐中常常可發(fā)現(xiàn)，績效目標(biāo)設(shè)
定相對完整與準(zhǔn)確的極為少見，大
部分部門都將其視同于宏觀戰(zhàn)略目
標(biāo)，往往以國家、地區(qū)或部門的總
體規(guī)劃取而代之，致使這一對于預(yù)
算績效管理與績效評價來說最為重
要，具有全面統(tǒng)籌及實(shí)際指導(dǎo)意義
的關(guān)鍵性指標(biāo)形同虛設(shè)。
例如，某醫(yī)改項(xiàng)目將其績效目
標(biāo)設(shè)定為：“改善患者就醫(yī)環(huán)境，
促進(jìn)醫(yī)療水平發(fā)展，提高醫(yī)院綜合
醫(yī)療能力?！边@樣的績效目標(biāo)是最
為典型的三無目標(biāo)：無項(xiàng)目特色，
無部門特征，無時效特點(diǎn)。既可
以適用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類項(xiàng)目，也
可以適用于設(shè)備購買項(xiàng)目；既可以
適用于北京的醫(yī)院、也可以適用于
上海的醫(yī)院；既可以適用于過去時
段，也可以適用于未來年度。既不
具有保障項(xiàng)目決策與國家發(fā)展戰(zhàn)略
和公共政策相一致的指導(dǎo)意義，也
無約束項(xiàng)目資金按政策優(yōu)先方向配
置的實(shí)際功能，更無針對結(jié)果進(jìn)行
考評的細(xì)化量化指標(biāo)。
這樣的績效目標(biāo)看似沒有錯
誤，但實(shí)質(zhì)上不論是對于年度預(yù)算
來說，還是對于滾動預(yù)算來說，都
貽害無窮。正是因?yàn)榭冃繕?biāo)的不
明確、不清晰，才導(dǎo)致項(xiàng)目內(nèi)容不
匹配、實(shí)施方案不科學(xué)、管控措施
不嚴(yán)密、資金安排不合理。對于滾
動預(yù)算來說，績效目標(biāo)不明確的危
害則更大?？冃繕?biāo)不明確，使對
滾動預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行年度以及中期評
審，以查看項(xiàng)目的實(shí)施是否與預(yù)期
的目標(biāo)相一致、是否圍繞目標(biāo)開展