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A
cademic research
學(xué)術(shù)研究
的使用效益。
（二）基于增強(qiáng)部門預(yù)算績(jī)效
管理角度
隨著新公共管理理論與政府
再造運(yùn)動(dòng)的興起，績(jī)效管理已經(jīng)滲
入到政府部門管理中，政府部門績(jī)
效管理的理論創(chuàng)新主要體現(xiàn)在：
傳統(tǒng)效率觀念向績(jī)效觀念的轉(zhuǎn)變；
強(qiáng)調(diào)公共責(zé)任與績(jī)效管理；顧客與
結(jié)果導(dǎo)向管理。80年代初，英國(guó)內(nèi)
閣成立了以雷諾為主的支出評(píng)估小
組，開(kāi)始進(jìn)行公共衛(wèi)生支出的評(píng)價(jià)
工作，通過(guò)評(píng)估，發(fā)現(xiàn)英國(guó)衛(wèi)生機(jī)
構(gòu)有官僚主義、浪費(fèi)、效率低下的
問(wèn)題，并提出了許多有益的改革
意見(jiàn)。英國(guó)政府逐漸開(kāi)展以授權(quán)-
責(zé)任-評(píng)價(jià)為中心的改革運(yùn)動(dòng)，到
1990年，由英國(guó)政府確認(rèn)的績(jī)效指
標(biāo)有29個(gè)行業(yè)，多達(dá)2800多項(xiàng)。此
外，美國(guó)、澳大利亞等國(guó)家也進(jìn)行
了預(yù)算管理績(jī)效改革，并在民生改
善、政府透明度、財(cái)政支出效率等
方面有了很大的促進(jìn)作用。
中國(guó)從20世紀(jì)90年代中后期
開(kāi)始了新一輪公共預(yù)算管理改革，
如部門預(yù)算、收支兩條線、國(guó)庫(kù)集
中支付制度、政府采購(gòu)制度等。所
謂部門預(yù)算，就是由政府的各個(gè)部
門編制，反映各部門所有收入和支
出情況的政府預(yù)算，即一個(gè)部門一
本預(yù)算。預(yù)算支出分為基本支出和
項(xiàng)目支出?；局С鰧?shí)行定員定額
管理，人員支出按照工資福利標(biāo)
準(zhǔn)和編制定員逐人核定。項(xiàng)目支
出指的是行政事業(yè)單位為完成其
特定的行政工作任務(wù)或事業(yè)發(fā)展
目標(biāo)而確立相關(guān)事業(yè)發(fā)展項(xiàng)目，
通過(guò)申請(qǐng)財(cái)政資金，保證項(xiàng)目的實(shí)
施。通過(guò)部門預(yù)算的實(shí)施，有利于
加強(qiáng)預(yù)算管理，增強(qiáng)政府工作的透
明性。但是，在編制預(yù)算時(shí)，由于
基本支出定員定額管理，在金額上
難以調(diào)整，為了從財(cái)政部門獲取更
多的資金支持，有些部門單位就將
注意力集中到了項(xiàng)目支出上。在預(yù)
算編制時(shí)，不考慮立項(xiàng)是否滿足現(xiàn)
實(shí)需求，私人部門從事該項(xiàng)目的效
益是否更佳、是否有相應(yīng)的設(shè)備、
人員、資金作為保障條件，以各種
名目多立項(xiàng)目、亂立項(xiàng)目。所以，
必須通過(guò)績(jī)效評(píng)估手段，加強(qiáng)預(yù)算
的績(jī)效管理。一個(gè)項(xiàng)目如果要有一
個(gè)好的結(jié)果，僅僅只有事后績(jī)效評(píng)
價(jià)是不夠的，預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行，即使
資金用的不是恰到好處，也無(wú)力挽
回。所以更需要注重項(xiàng)目的開(kāi)始和
過(guò)程，尤其是在項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí)把好
關(guān)。通過(guò)事前績(jī)效評(píng)估，在預(yù)算編
制階段進(jìn)行評(píng)價(jià)，解決好“支持與
否”的問(wèn)題，對(duì)增強(qiáng)項(xiàng)目支出績(jī)效
管理起到了“未雨綢繆”的重要
作用。
二、北京市事前績(jī)效評(píng)估的現(xiàn)狀
分析及問(wèn)題研究
（一）制度分析及問(wèn)題研究
北京市在進(jìn)行事前績(jī)效評(píng)估推
廣的過(guò)程中，主要依據(jù)《北京市預(yù)
算績(jī)效管理辦法（試行）》、《北
京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦
法》、《北京市市級(jí)項(xiàng)目支出事前
績(jī)效評(píng)估管理暫行辦法》等政策性
文件，這些文件對(duì)事前績(jī)效評(píng)估的
對(duì)象、基本內(nèi)容、組織管理、方式
方法、工作程序、行為規(guī)范等方面
進(jìn)行了規(guī)定，從而從制度層面推動(dòng)
事前績(jī)效評(píng)估的推廣。
從現(xiàn)行制度上，可以看出制度
內(nèi)容并不完善，以試行為主，尚未
形成全面系統(tǒng)的制度體系。而且，
北京市事前績(jī)效評(píng)估所依據(jù)的管理
辦法主要是財(cái)政局發(fā)文，國(guó)家并未
出臺(tái)有關(guān)績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)估、績(jī)
效問(wèn)責(zé)方面相關(guān)的法律文件，缺乏
法律的強(qiáng)制力和約束力，使試點(diǎn)單
位缺乏對(duì)評(píng)估的重視。在面對(duì)各方
利益博弈和多重阻力下，如果事前
績(jī)效評(píng)估想在更大范圍和更高層次
上發(fā)揮作用，必須通過(guò)立法，在法
律的跟進(jìn)和生效下擴(kuò)大推廣范圍。
（二）組織流程分析及問(wèn)題研究
1.組織流程分析及其特點(diǎn)
根據(jù)圖1，我們可以看出，北
京市事前績(jī)效評(píng)估主要的參與者包
括財(cái)政部門，主要負(fù)責(zé)宏觀的統(tǒng)籌
和安排；預(yù)算單位，主要負(fù)責(zé)通過(guò)
準(zhǔn)備材料，對(duì)申請(qǐng)財(cái)政資金項(xiàng)目的
具體情況進(jìn)行說(shuō)明。在推廣階段，
試點(diǎn)單位主要包括市民政局、市人
社局、市教委等；第三方中介機(jī)
構(gòu)，主要負(fù)責(zé)評(píng)估工作的具體實(shí)
施，在北京市事前績(jī)效評(píng)估這一過(guò)
程中，第三方起到了主導(dǎo)作用。首
先，項(xiàng)目支持與否需要相關(guān)的資料
進(jìn)行支撐，第三方協(xié)助項(xiàng)目單位準(zhǔn)